21世紀經濟研究院分析師盧常樂
近日，上海首次通過土地市場出讓了一幅集體建設用地用于建設租賃住宅項目，這意味著上海成為繼北京之后，在全國范圍內成為第二個落實利用集體建設用地建設租賃住宅試點的城市。
實際上，早在2017年8月28日，國土資源部會同住房和城鄉建設部就頒布了《利用集體建設用地建設租賃住房試點方案》（以下簡稱《方案》），并確定了第一批共13個城市試點開展利用集體建設用地建設租賃住房。
截至今年1月16日，除北京和上海已先期試點的兩個城市外，其余11個試點城市的總體實施方案已經獲批出臺，意味著第一批部署的13個試點城市開始全面進入實施階段。
結合當前北京和上海兩地的試點落地情況，以及其他11城的獲批實施方案，利用集體建設用地建設租賃住房的政策實施究竟該如何做？對構建多元化的租賃市場主體會起到怎樣的效果？
21世紀經濟研究院分析師通過對上述13個試點城市的方案規劃和實際落地情況進行梳理后發現，京滬兩城成為當前集體試點集體建設用地建租賃住房的主要實施地區；與此同時，從實施方案的內容來看，試點城市供地的區域主要分布在近郊、遠郊以及核心城市的外溢區域，瞄準的正是租賃市場的剛需人群聚集區，未來項目建設入市后對穩定當地的租賃市場價格具有重要的平衡作用。
京滬率先闖關探路
集體建設用地作為租賃住房供應市場的主要保障之一，具有用地成本相對更低的成本優勢，且供應規模相對較大，成為一線城市和強二線城市在探索發展租賃住房市場中的主要舉措。
就各城市相繼發布的‘十三五’租賃供給規劃內容來看，在住房租賃供給方面，北京、上海和杭州更加突出強調用集體建設用地建設租賃住房的探索，配合新建商品房配建成為當地租賃供給的側重點。
其中，北京和杭州則以明文規定的形式要求推動集體建設用地建設租賃住房的探索。北京在規劃中明確要提出“通過在產業園區、集體建設用地上按規劃建設租賃住房等方式加大租賃住房的供應”；而杭州則規定“探索村集體10%留用地上建設租賃住房”。
而上海則在規劃中更多地強調對市場的引導。上海“十三五”租賃供給規劃的內容指出要“大力新建租賃住房（租賃住房需求集中區域）；引導產業園區和集體經濟組織建設租賃住房。
21世紀經濟研究院分析師統計發現，上述三地中，北京成為探索試點集體建設用地建設租賃住房進程最快的城市。據2017年11月，北京市出臺的《關于進一步加強利用集體建設用地建設租賃住房工作的有關意見》提出，從2017年起的5年時間內，北京將供應1000公頃集體建設用地，用于建設集體租賃住房。
與此同時，按照同期北京計劃的總租賃住房（包括公租房）一共供地1300公頃的規劃，目前則可以發現集體建設用地的市場供應占比達到了76.9%，成為北京未來發展租賃住房市場的主要支撐力量。
除此之外，21世紀經濟研究院分析師還發現，從目前已經公布的各城實施方案來看，一線城市試點集體建設用地建設租賃住房的市場供應規模要遠超過多數二線試點城市。
據中國指數研究院的統計數據顯示，在13個試點城市中的北京、廣州和上海三個一線城市，計劃利用集體建設用地建設租賃住房的套數分別為50萬套（2021年）、3.3萬套（2021年）和70萬套（2020年）。
在二線城市中，合肥和南京也都提出了具體化的數字目標，至2020年合肥將提供45萬平方米的集體建設用地，計劃建成5000套租賃住房；而同期南京則規劃供應30萬平方米的集體建設用地，可建成租賃住房3300多套。
21世紀經濟研究院分析師認為，從當前試點各城發布的實施方案與實際落實情況來看，北京和上海等一線城市所面臨的人口集聚程度更高、土地成本高和居住矛盾更加突出等特點，使得其在推動探索利用集體建設用地建設租賃住房的意愿更加迫切，對政策的落地實施起到了很好的帶動作用。
三種開發模式試水
作為住房保障的重要組成部分，利用集體建設用地建設租賃住房的成本控制十分關鍵，這也是集體建設用地的主要優勢所造。
事實上，從當前北京和上海的試點實際落地情況來看，在購地成本方面，集體建設用地的成交價與此前各地推行的自持純租賃地塊拍賣價格一致，都基本以地塊起始價成交。以近期上海成交的首塊集體建設用地為例，位于上海市松江區泗涇鎮的集體建設用地最終就是以起始價12503萬元成交。
這其中，試點城市的集體建設用地競買人或項目合作人以國企和有運營經驗優勢的企業成為重要保障。
21世紀經濟研究院分析師梳理各試點城市的實施方案后發現，除上海尚未明確之外，剩余12個試點城市主要規定了三種利用集體建設用地建設租賃住房的項目開發模式和運營主體。
一是鼓勵集體經濟實力雄厚、自主開發意愿大的農村集體經濟組織進行自主開發運營，如北京、佛山、成都、廣州、合肥、武漢；二是通過政村合作的模式建設租賃住房，主要試點地是肇慶；三是鼓勵集體經濟組織通過入股、聯營等方式與國企等其他經濟組織合作開發建設。
21世紀經濟研究院分析師認為，從不久前，華潤置地收購上海首次出讓集體建設用地使用權的結果來看，未來在上述三種主要合作與經營模式中，國企與集體經濟組織進行聯營建設、運營與管理將成為絕對主力。
此外，在控制集體建設用地建設租賃住房的成本方面，各試點城市的實施方案中還對集體建設用地的屬性和規劃建設位置與標準進行了規劃。
根據公布的實施方案，共有成都、武漢、廣州、南京、鄭州和肇慶6個試點城市都明確了要“優先利用存量土地”的內容。如廣州在方案中明確土地來源是“節余存量宅基地、舊村改造中保留集體建設用地性質的用地、經審批的村經濟發展用地（含留用地）、經審批的集體建設用地性質住宅用地、依法流轉后的集體建設用地。”
成都和南京在實施方案中還將“特色小鎮”和“農村新產業集聚區”作為集體建設用地入市后建設租賃住房項目的重點區域，為探索鄉村振興戰略也提供了一定支撐力度。
在上述背景下，21世紀經濟研究院分析認為，當前各城市集體建設用地入市建設租賃住房的實施方案將先行試點區域放在有較大人口住宿需求的區域，特別是以滿足產業園區對租賃住房的需求、實現園區周邊“職住平衡”作為重點，有利于城市區域格局重塑及功能優化，從而進一步推動城鄉融合。
可以預見的是，未來隨著試點城市在集體建設用地上建設的租賃項目陸續入市，前期通過國企合營、郊區規劃等控制成本的舉措將會發揮出一定的市場優勢，在有利于農村集體經濟組織增收的情況下，調節部分城市租金上漲的壓力。
